¿SEPARARSE DEL PACTO FISCAL FEDERAL?
Recientemente, Gobernadores de oposición al partido en el Gobierno Federal, han planteado la posibilidad de separarse del “Pacto Fiscal Federal”, argumentando que solo se les regresa vía participaciones Federales un fracción de lo que sus entidades (principalmente Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas y Jalisco) le aportan a la Federación.
Como contrapartida, diversos analistas y periodistas afines a la 4T, han calificado ese planteamiento de secesionistas, y de poco más que traición a la patria en un momento crisis por la pandemia de COVID-19 que amerita de una respuesta solidaria de todos los mexicanos, independientemente la entidad donde residan y de su filiación política.
Para determinar si es viable o no que las entidades mencionadas se salgan o no del “Pacto Fiscal Federal”, es indispensable primero explicar en qué consiste dicho pacto.
Antecedentes:
Constitucionalmente, entre el orden federal y estatal existe un fenómeno de concurrencia de facultades impositivas, ya que si bien, no todas las fuentes de tributación son concurrentes, sí los son las principales, aunque existen algunas limitaciones a las entidades federativas para gravar el comercio exterior, hidrocarburos, energéticos, la actividad bancaria, entre otras, mismas que expresamente se encuentran reservadas como exclusivas del gobierno federal.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido reiteradamente que la doble tributación en sí misma no es inconstitucional, por lo que en estricto sentido, sería posible que, por ejemplo, las entidades federativas gravaran los ingresos generados por los contribuyentes en su territorio a través de impuestos sobre la renta locales, o que gravaran la venta de bienes, la prestación de servicios y la transmisión del uso o goce temporal de bienes, mediante impuestos al consumo locales.
La concurrencia de facultades existió desde un primer momento en la Constitución de 1824, pero el ánimo federalista de la época busco implementar un sistema fiscal de impuestos estatales que privilegiara la recaudación local.
Las Constituciones centralistas de 1836 y 1843, desde luego eliminaron ese sistema federalista y establecieron la entrega de participaciones de la recaudación del gobierno central a las circunscripciones territoriales (departamentos), pero en la Constitución de 1857, de nuevo estableció en sistema de facultades concurrentes, si bien le reservó algunas fuentes de tributación exclusiva a la Federación.
Después de la Revolución, ese sistema pasó a la Constitución de 1917, pero a lo largo del siglo XX, el federalismo fiscal en nuestro país inició el transito de la concurrencia a la coordinación y participación. En la primera mitad del siglo XX se organizaron tres Convenciones Nacionales Fiscales y de Causantes y desde la primera de ellas, en 1925, se introdujo el sistema de participación de impuestos entre órdenes de gobierno.
El 28 de diciembre de 1953 la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados y la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los Estados que Celebren Convenio de Coordinación en materia de Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles, con las que se conformó un sistema que buscaba evitar la doble tributación y que rigió el arreglo fiscal durante 25 años.
El actual modelo de coordinación fiscal se estableció en 1978 con la expedición de la Ley de Coordinación Fiscal y de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que derogó la Ley de Ingresos Mercantiles entre otros, y se fortaleció en 1981, con la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
Concretamente, la Ley de Coordinación Fiscal vigente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1978.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en la actualidad
Actualmente, el “Pacto Fiscal Federal” implica en esencia la adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, mediante convenios que cada una de las entidades federativas celebran con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y que se publican en el Diario Oficial de la Federación, así como en el Periódico Oficial de la Entidad.
Con motivo de la adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las entidades federativas y sus municipios tienen derecho a participar de recaudación federal, de los ingresos petroleros y excedentes, en los términos que establece la Ley de Coordinación Fiscal, a cambio, fundamentalmente, de dos condiciones: 1) renuncian a ejercer sus facultades concurrentes para gravar las mismas fuentes que grave la Federación, las cuales quedan limitadas, a unos cuantos impuestos, y 2) auxilien al Gobierno Federal en la fiscalización, recaudación y administración de ingresos federales, de acuerdo con los Convenios de Colaboración Administrativa que tengan celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
A cambio de ello, las entidades federativas y sus municipios participan del Fondo General de Participaciones, que se integra por el 20% de la recaudación federal participable, es decir, de la recaudación de prácticamente todos los impuestos federales (desde luego el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado) y los derechos sobre minería.
Para determinar las participaciones federales que corresponden a cada entidad federativa, se utiliza una fórmula compleja que considera el PIB, la recaudación y la población de cada entidad.
Asimismo, las entidades federativas y sus municipios participan del Fondo de Fomento Municipal, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, de las contribuciones que se recauden por su colaboración en la vigilancia y control de las mercancías extranjeras que se introducen al país, del impuesto especial sobre producción y servicios que grava la cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas, bebidas alcohólicas, tabacos labrados y sobre gasolina.
Adicionalmente, las entidades federativas y sus municipios reciben Aportaciones Federal (Ramo 33), es decir, recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de las entidades y los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación ( recursos etiquetados para salud, seguridad pública, educación, fortalecimiento de los municipios, etc.).
Viabilidad de separación del Pacto Fiscal Federal
Jurídicamente es viable la separación de las entidades federativas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, ya que la incorporación a dicho sistema es teóricamente voluntaria, mediante la celebración de convenios de coordinación, y la Ley de Coordinación Fiscal expresamente contempla la posibilidad de que las entidades se separen.
No obstante, desde el punto de vista económico y presupuestario, la separación del sistema plantea un reto más complejo para las entidades federativas que dedican hacerlo, porque implicaría que de manera inmediata dejen de percibir recursos federales de participaciones y fondos, que sus Congresos deban legislar contribuciones locales que sustituyan esos ingresos, y que sus Secretarías de Finanzas locales fiscalicen, recauden y administren esas contribuciones.
Más allá de los problemas políticos (muchos gobernadores de oposición no tienen la mayoría absoluta en sus Congresos locales), técnicos y administrativos que ello conlleva, no debe soslayarse que las entidades federativas que establezcan sus sistemas fiscales autónomos, presentarían escenarios de doble tributación federal y local al verse obligados a gravar fuentes concurrentes, previsiblemente mediante impuestos sobre la renta locales y/o impuesto al consumo, lo que les dejaría en desventaja competitiva para atraer inversiones, frente a entidades vecinas que continuaran adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y en las que, por tanto, sería más barato invertir. Además, habría que considerar el encono social dado que los habitantes de esas entidades, probablemente no tomarían a bien tener que pagar más impuestos.
Como puede advertirse, la separación de algunas entidades federativas no implicaría un movimiento secesionista ni de traición a la patria, sino solamente que esas entidades ejerzan sus facultades imponer contribuciones locales, a las que constitucionalmente tienen derecho dada la autonomía de que están dotadas por el sistema federal.
Por el contrario, la separación de algunas entidades federativas del “Pacto Fiscal Federal”, dotaría a la Federación de recursos adicionales que no tendría que transferir a esas entidades, pues el artículo 5 de la Ley de Coordinación Fiscal prevé expresamente que los cálculos de participaciones a se harán para todas las entidades, aunque algunas o varias de ellas no se encuentren adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y que las participaciones que correspondan a las entidades que dejen de estar adheridas a dicho sistema serán deducidas del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal y del Fondo de Fiscalización y Recaudación.
Es decir, contrariamente a la idea que traen algunos Gobernadores, sus entidades federativas no dejarían de enviar a la Federación ingresos recaudados en sus entidades por contribuciones federales, sino que el 100% de esa recaudación iría directamente a la Federación.
La separación de entidades federativas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, bajo esa tesitura sería una buena de forma de incrementar los ingresos federales provenientes de la recaudación, sin tener que aumentar los impuestos federales como ha prometido el Presidente López Obrador, pues serían los estados quienes tendrían que crear nuevos impuestos locales.
A pesar de los problemas y dificultades que conlleve la separación del “Pacto Fiscal Federal”, quizá en el mediano y largo plazo sería sano financieramente para el país que las entidades federativas legislaran y recaudaran sus propias contribuciones, y que como ocurre en los Estados Unidos, entraran en competencia para atraer inversiones, incluso otorgando estímulos a determinadas actividades que vayan de acuerdo con sus características y circunstancias, que permitieran el desarrollo de hubs y corredores para diferentes industrias, en las diversas regiones de nuestra geografía, y que crearan nuevos mercados.
Quizá con el tiempo, la Federación pudiera reducir sus pretensiones impositivas en pro de sistemas impositivos locales que fortalecieran el federalismo, regresando a la idea que se tenía en los primeros años del México independiente, y que debiera ser un tema superando, después de pasarnos gran parte del siglo XIX discutiendo y luchando hasta decidir que queríamos ser una República Federal integrada por estados libres y soberanos.
José Carlos Castillo Alcocer, socio de Bueno, Acevedo y Castillo, S,C,
